La vivienda siempre ha sido un bien de primera necesidad, una necesidad que las personas han pretendido siempre satisfacer de manera distinta, según las épocas. Pero es preciso hacer una primera distinción: la vivienda considerada desde una perspectiva económica y, por tanto, como un objeto de mercado, como un bien patrimonial, un activo para quienes puedan adquirirla o alquilarla; y la vivienda considerada desde una perspectiva social para quienes no puedan llegar a hacerlo: como alojamiento, morada, como un bien necesario que cumple una función social. Y es en este segundo aspecto, el de su función social, donde los poderes públicos han de intervenir y donde menos se ha intervenido y se interviene en España, país en el que se ha fomentado la consideración de la vivienda como un bien patrimonial, como un objeto de mercado, a pesar de que hoy se reconoce como cierto de manera casi general que sólo con el alquiler social – es decir, con los poderes públicos como propietarios y arrendadores – puede resolverse el problema de quienes no tienen capacidad económica para acceder al disfrute de una vivienda digna ni siquiera en el mercado del alquiler libre.
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